해외 사례 분석을 통한 지방 재정 위기 유형 분석

   국가부채가 많기로 유명한 남유럽이나 일본 등지의 부채 중 상당부분은 지방정부에 기인 한다. 이른바 지방재정 부실화의 문제인데, 오늘날에 이르러서는 우리나라에서도 이 문제가 이슈화 되고 있는 실정이다.

   기존 연구 자료를 바탕으로 하여 지방 재정 부실화의 원인을 크게 세 가지로 해보고자 한다. 첫째는 외부 경제 충격이다. 예를 들어 미국에서는 대공황과 오일쇼크 당시 지방 재정 위기를 맞은 적이 있었다.

   두 번째로 도덕적 해이를 들 수 있는데, 이 유형은 멕시코나 브라질, 아르헨티나 등지의 중남미에서 다수 관측되었다. 예를 들어 멕시코 국가재정법(NFCL ; National Fiscal Corrdination Law)은 주정부 채무에 대해 연방 정부가 보증하도록 규정하고 있었는데, 이렇게 채무 상환의 최종적 책임이 중앙정부로 넘어가게 되자 자연스레 도덕적 해이가 유발되었다. 개별 지방자체 입장에서는 실질적으로 파산에 대한 제약이 사라져버린 셈이 된 것이다. 실제로 NFCL이 시행된 1988년부터 1993년까지의 기간 동안 주정부의 채무는 연평균으로 무려 62%나 증가하였다.

   세 번째 유형은 최근 크게 부각되고 있는 유형으로, 통화 정책에 제약이 걸린 중앙 정부가 경기 침체를 맞아 경기 부양책을 사용하면서 그 일부를 지방 정부에 위임하면서 발생하는 재정 위기다. 대표적으로 일본이 그 경우에 해당한다. 2000년대 중반부터 일본에서는 세제 개혁을 통해 지자체에 자체 세원을 보장해주면서 재정 자립도를 올리고 재정건전성을 스스로 확보하게 하려는 움직임이 나타났다. 이는 나름대로 지방재정 운영의 자율성을 확보해준 후, 더 이상 지방자치단체의 방만한 예산 운용을 중앙 부처에서 끌어안지 않겠다는 의도가 엿보이는 대처였다. 하지만 장기 불황 속 일본 경제가 유동성 제약에 빠지고, 그 대안으로 ‘재정진작’을 필요로 함에 따라 중앙정부, 지방정부 가릴 것 없이 확장적인 재정정책이 집행됐다. 세입에서 자체 세원이 올라갔지만, 세출에서 자율성을 어느 정도 훼손당한 지자체는 애초에 의도와는 다르게 재정건전성을 최우선 목표로 삼을 수 없었다. 그리하여 결국 지방정부는 다시 한 번 중앙 정부에 의존할 수밖에 없는 처지에 빠지게 되고 말았고, 그 원인을 제공하게 된 중앙정부는 위기에 빠진 지방정부를 좌시할 수 없게 되었다,

 

   이 세 가지 유형 중에서 오늘날 우리가 주목해야 할 부분은 두 번째 유형과 세 번째 유형이다. 도덕적 해이 문제의 경우, 중앙 정부가 지방 정부에 대해 지나치게 포용적인 태도를 취할 경우 문제가 생길 가능성이 크다. 앞서 살펴보았던 멕시코나 아르헨티나는 그로 인해 디폴트 선언에까지 몰린 바 있었다. 이는 일종의 유한책임(Limited Liability)의 문제가 발생하기 때문이다. 아무리 많은 빚을 쌓아 봐야 지자체가 갚을 수 있는 부분은 제한적이고 그 이상으로 넘어가게 되면 전부 중앙 정부가 책임지게 된다면, 지자체 입장에서는 부채가 일정 수준 이상으로 넘어가게 되면 빚을 더 크게 불릴 유인이 존재하게 된다. 어차피 자신이 감당할 부분이 아니기 때문이다. 따라서 이를 억제할 수 있는 적절한 유인 체계를 설계하는 것이 중요하다.

세 번째 유형의 경우 문제가 복잡하다. 이른바 ‘중앙 정부 위임 사무’로 인해 문제가 발생하는 것인데, 통계 자료에 의하면 지방 정부에 지원해주는 국고 보조금의 규모가 증가하는 비율보다 위임 사무가 증가하는 비율이 훨씬 크다. 따라서 그 차액만큼이 고스란히 지방 정부의 빚으로 돌아가고 있는 실정이고 이는 곧 국가부채로 이어지게 되는 것이다. 특히 그렇게 지방 정부가 위임 집행하는 대부분의 정책 사업이 사회공공서비스 분야라는 점이 중요하다.

   예를 들어 스페인 카탈로니아의 경우 지방 정부가 경기부양책의 일환으로 사회공공서비스분야에 대한 지출을 크게 늘려오고 있었는데, 재정 정책이 별 다른 효과를 거두지 못 함에 따라 그게 고스란히 다 빚으로 돌아오게 됐다. 지자체에서 시행하고 있는 무상교육, 무상의료 등의 복지 서비스는 큰 재정 압박을 유발하는 것으로, 위기 극복을 위해서는 더 이상 그 혜택을 제공할 수 없음을 발표할 필요가 있으나, 복지의 특성상 한 번 제공된 서비스를 물리기 어렵다는 문제로 인해 그 해결에 큰 어려움을 겪고 있는 실정이다.

   현재 우리나라의 경우 통합재정수지 지표로 나타나는 지자체 적자재정의 현황과, 재정 자립도 하락 추세에 대한 우려가 커져가고 있는 시점이나 그 정확한 원인이나 해결 방안에 대해서는 연구가 아직 미진한 실정이다. 안전행정부에서 발간하는 지방재정모범사례집을 살펴보아도, 예산 절감을 위한 미시적인, 혹은 소소한 아이디어들은 많이 소개되어 있으나 전체적인 맥락을 꿰뚫는 큰 아이디어는 아직 보이지 않고 있다.
 우리나라의 경우 장차 스페인처럼 세 번째 유형의 지방 재정 위기를 맞게 될 가능성이 크다고 전망된다. 각종 복지 정책이 난립하게 되면  (예를 들어 서울시의 무상급식 제도와 같은 것들이 더 가난한 지자체에서 등장하지 않으리란 법은 없을 것이다.)  그 중 많은 부분이 지방 재정에 할당될 것이고,그에 따라 지방 부채가 증대하게 될 것이다. 오늘날 스페인 등지에서 겪고 있는 위기를 반면교사로 삼에 그에 대한 경계와 대책 마련이 필요할 것으로 본다.