아이 권하는 사회
-영유아 보육비로 알아보는 정부의 역할-
자본주의 사회에서 정부의 역할은 무엇일까? 경제학에 입문하는 학생들에게 인기 있는 한 미시경제학 교과서는 이렇게 말한다. “시장의 실패 때문에 비효율성이 초래되고 있다면 정부의 적절한 개입을 통해 효율성을 제고시켜야 할 필요성이 대두될 수 있다. 그러나 시장의 실패가 존재한다고 해서 정부 개입의 당위성이 자동적으로 인정될 수 있는 것은 아니다....... 엄밀히 말해 시장실패의 존재는 정부 개입의 필요조건이 될 수 있지만 충분조건은 될 수 없다.(이준구(2008), 미시경제학 제5판)” 이 교과서에서 말하는 시장실패의 원인은 불완전경쟁, 공공재, 외부성 그리고 불확실성이며, 적절한 정부 개입의 예로 공공재 공급과 오염부과금이나 직접통제를 통해 외부성을 해소하는 것을 들고 있다. 이 글에서는 ‘불완전 경쟁’과 ‘공공재’ 문제는 논외로 하고, ‘외부성’ 그리고 교과서에서는 잘 다루지 않는 ‘거래비용’에 관련한 정부의 역할에 대해 논하고자 한다.
나는 ‘외부성’이란 단어를 들으면 경제원론 시간에 처음 배웠던 ‘코즈의 정리’가 떠오른다. 거래 비용이 없다고 가정하면, 정부가 해로운 외부성에 세금을 매기든 그렇지 않든 이해 당사자 사이의 자발적 거래를 통해 가장 효율적인 자원 배분이 달성된다는 간단한 정리였다. 이 정리는 경제학의 ‘똑똑함’을 한 번에 집약해 놓은 것 같았다. 시장이 얼마나 멋진 기구인지, 정부 개입의 효과가 의도와 얼마나 다를 수 있는지 명료하게 보여 주는 정리라고 생각했다. 그런데 어느덧 졸업 학년이 되어 이 정리가 포함된 코즈의 논문을 직접 읽어 보니, 정작 코즈가 강조하고자 했던 것은 내가 신입생 때 느꼈던 바와 아주 달랐다는 인상을 받았다. 코즈는 세상에 거래비용이 존재하기 때문에 발생하는 이론과 현실의 괴리를 지적하고 있었다.
코즈의 논문을 읽고 매우 큰 감명을 받은 나는 ‘거래 비용 감소를 위한 노력’ 또한 교과서에 명시된 것들만큼 중요한 정부의 역할이라고 생각하게 되었다. 나아가 자본주의 시스템이 원활히 작동하려면 이 역할이 매우 강조되어야 한다고 생각한다. 몇 년 간 사회적 우려의 대상이 되었으나 아직도 뚜렷한 해결책이 보이지 않는 저출산 문제, 그리고 그 근본 원인인 높은 보육비 문제를 바라볼 때에도 마찬가지이다.
‘높은 보육비에 대한 정부의 대응’하면 가장 먼저 떠오르는 것은 무엇인가? 아마 십중팔구 보육비 지원일 것이다. 최근 정부는 파격적인 보육비 지원 정책을 마련했는데, 올해 혹은 내년부터 보육시설에 다니는 만 5세 이하 자녀를 둔 가정은 소득에 관계없이 매달 30만원 전후의 보육비 지원을 받을 수 있다. 그런데 이와 같은 소득 이전 정책은 많은 부모들이 보육비 지원 걱정을 덜게 할 수는 있으나, 사회 전체적인 보육비 부담은 변화시킬 수 없다. 보육비 지원은 결국 국고에서 나오는 것인데, 이를 충당하기 위해서는 세금을 올리거나 다른 정부지출을 삭감해야 하기 때문이다. 실제로 보육비 지원책에 따른 지방 정부의 재정 부족이 심각한 문제로 대두되고 있다.
나는 만일 보육비 지원이 사회 후생을 높일 수 있다면, 그 이유는 출산이 과거와 달리 ‘긍정적 외부성’을 띠게 되었기 때문이라고 생각한다. 저출산이 왜 사회 문제로 여겨지는가? 바로 미래의 생산 가능 인구가 부양 인구에 비해 부족해지기 때문이다. 문제를 간단히 하기 위해 출산 결정을 하는 부모들이 경제적인 요인만 고려한다고 가정하자. 과거에는 자녀가 부모를 부양하는 것이 사회적 제도로 존재했다. 생애 전체의 가계부를 두고 출산 여부를 결정하는 한 부부를 상상해보자. 이들은 보육비를 ‘지출’로 훗날 자녀가 자신들을 부양해줄 것을 ‘수입’으로 인식했을 것이다. 그러나 지금의 부부는 다르다. 보육비는 여전히 ‘지출’로 인식되지만 자녀가 자신들을 부양해주리라 기대하는 부부들은 많지 않다. 그렇다고 이들이 온전히 스스로의 노후를 책임질 수 있는 것은 아니다. 이들의 안정적 노후를 위해서는 엄청난 정부의 복지 예산이 필요하며, 이를 감당하려면 미래에 납세자들이 세금을 많이 내야 한다. 정리하면, 자녀 세대가 부모 세대의 노후를 책임지는 것에는 변화가 없으나, 각각 자신의 부모를 책임졌던 과거와 달리, 전체 자녀 세대가 전채 부모 세대를 책임지는 시대가 오는 것이다. 결국 출산의 비용은 온전히 개별 가정이 부담하지만 수입은 사회 전체에 돌아가기에 ‘무임승차자의 문제’가 발생한다. 이 경우 정부의 보육비 지원 정책은 사회적 수입과 사적 수입의 괴리를 완화시켜 사회 후생을 키운다.
그렇다면 정부가 거래 비용을 줄이는 차원에서는 저출산 문제에 어떻게 접근할 수 있나? 우선 영유아 보육 서비스는 부모가 서비스의 질을 직접 감시하기 어려운 특징이 있다. 영아의 경우 의사소통 자체가 어려우며 유아들이 객관적으로 교육서비스의 질을 판단하여 부모에게 전달하리라 기대하는 것은 무리다. 따라서 영아 보육 서비스는 시장이 제대로 형성되기 어려우며, 유아 보육 서비스 또한 ‘신뢰 확보’를 위해 지나치게 많은 비용이 낭비된다. 쉬운 예로, 조기 영어 교육에 회의를 품고 있는 부모들도, 저가의 유치원은 영어 유치원에 비해 전반적인 서비스의 질이 떨어지도 모른다는 우려에 영어 유치원에 보내게 된다. 이를 아는 일반 유치원들은 너도나도 영어 유치원으로 탈바꿈하게 된다. 서비스의 질을 정확히 관찰할 수 있다면 시장에서 이에 기반한 평가가 이루어지고, 비용에 비해 질이 좋은 유치원들이 살아남겠지만, 현실에서는 질 좋은 유치원이라는 신호를 보내기 위해 추가적인 비용이 발생하는 것이다. 정부 차원에서 보육 기관들의 질을 평가하고 관리하는 제도를 운영한다면 이러한 비용이 감소할 수 있다. 아무래도 학부모 개개인보다 정부 기관의 감시 활동이 더욱 전문적이고 비용이 저렴할 것이기 때문이다. 돌봄 서비스 종사자를 정부에서 관리하는 ‘아이돌보미’ 사업이나 서울시가 2009년 이후 추진하고 있는 ‘안심 보육 모니터링’ 활동이 좋은 예이다.
파격적 지출 계획으로 세간의 주목을 받는 보육비 지원도, 규모는 작지만 거래 비용을 줄여 주는 정부 주도의 모니터링도 사회 후생 극대화에 기여할 수 있다. 물론 두 정책 모두 완벽한 해결책은 아니다. 보육비 지원은 예산 마련에 대한 대책이 부족해 비판을 받고 있으며, 모니터링은 '감시를 맡은 정부는 누가 감시하는가'의 문제가 존재한다. 하지만 현실 세계에서 어떠한 제도도 '파레토 최적'이기는 어렵다. 우리가 풀어야 할 문제는 어떠한 정책이 근본적으로 사회에 도움이 되는가, 또한 그 부작용을 최소화하기 위해서는 어떻게 세부 조정을 할 것인가이다. 이러한 시각에서 보육비 지원과 모니터링 모두 긍정적으로 평가받을 수 있으리라 생각한다.
